En el 2024 se cumplió medio siglo de la promulgación del Decreto Ley 20653, primera ley de comunidades nativas del Perú, y estamos a menos de dos años de que también los cumpla el Decreto Ley 22175 de 1978, norma que estableció los parámetros legales actuales y la metodología procedimental para la demarcación de territorios de las poblaciones originarias amazónicas bajo la figura de comunidades nativas a nivel nacional.
El CEDIA, en sus más de 40 años de vida institucional, ha facilitado la formalización de los territorios comunales —tanto de comunidades nativas como de comunidades campesinas ribereñas— de cerca de 600 comunidades ubicadas en las regiones de Cusco, Madre de Dios, Ucayali y Loreto, contribuyendo al ordenamiento territorial de aproximadamente 7 millones de hectáreas. Esta experiencia acumulada nos otorga una perspectiva privilegiada para analizar, con base en evidencia, los avances y las tareas pendientes en materia de seguridad jurídica territorial.
El trabajo de estos años nos permite afirmar que el concepto de «cierre de brecha» manejado de manera oficial —entendido como el momento en que todas las comunidades nativas cuenten con su título comunal— no implica que las poblaciones indígenas de la Amazonía peruana hayan alcanzado un nivel de seguridad jurídica que les permita ejercer plena soberanía sobre sus territorios. Las demandas territoriales de las comunidades son dinámicas, y la normativa ha ido adaptándose progresivamente a estos requerimientos, como evidencia la promulgación de los Lineamientos para la Georreferenciación de Comunidades Nativas (RM 370-2017-MINAGRI) y otros dispositivos. Consideramos que esta brecha dinámica se concentra actualmente en tres problemáticas centrales que desarrollamos a continuación.
«El CEDIA, en sus más de 40 años de vida institucional, ha facilitado la formalización de los territorios comunales —tanto de comunidades nativas como de comunidades campesinas ribereñas— de cerca de 600 comunidades ubicadas en las regiones de Cusco, Madre de Dios, Ucayali y Loreto, contribuyendo al ordenamiento territorial de aproximadamente 7 millones de hectáreas»
1. Un catastro fragmentado: múltiples bases de datos, una realidad dispersa
En más de cincuenta años de aplicación de la normativa para el reconocimiento de los derechos de existencia y propiedad de comunidades nativas, diversas instituciones estatales y de la sociedad civil han impulsado la creación de bases de datos que registren las demandas territoriales indígenas a nivel nacional. La más significativa es el Sistema de Información sobre Comunidades Nativas de la Amazonía Peruana (SICNA), promovido por el Instituto del Bien Común, que articuló los esfuerzos de múltiples actores y generó una base de datos de alcance nacional que sigue siendo referente para el análisis de territorios comunales.
Por su parte, el Estado Peruano estableció mediante la Resolución Ministerial 0362-2018-MINAGRI el Sistema Catastral para Comunidades Campesinas y Nativas (SIC-Comunidades), convirtiéndolo desde 2018 en la base de datos oficial de uso obligatorio para las Gerencias y Direcciones Regionales de Agricultura. No obstante, se ha identificado una falta de articulación entre la Dirección General de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (DIGESPARC) —órgano rector del saneamiento físico-legal adscrito al MIDAGRI— y los gobiernos regionales, además de falta de recursos económicos y planificación para implementarla, lo que ha generado que el visor oficial se mantenga desactualizado generándose iniciativas regionales. Un ejemplo concreto es el visor de territorios indígenas de la Gerencia Regional de Desarrollo Agrario de Loreto (GERDAGRI Loreto), recientemente lanzado, que contiene títulos comunales otorgados que no figuran registrados en el SIC-Comunidades.
Este problema de articulación institucional no es menor: la identificación de la problemática, las decisiones de política pública, la asignación de recursos y la resolución de conflictos territoriales dependen de información catastral confiable y actualizada. Los diagnósticos existentes capturan, en el mejor de los casos, una «foto del momento», sin mecanismos efectivos para mantener la información vigente en tiempo real. Las solicitudes de reconocimiento de nuevas comunidades nativas se generan en las Agencias Agrarias descentralizadas a nivel provincial, y el flujo de información hacia las direcciones regionales y la autoridad nacional enfrenta cuellos de botella logísticos y administrativos que dilatan su incorporación al registro oficial.
«Este problema de articulación institucional no es menor: la identificación de la problemática, las decisiones de política pública, la asignación de recursos y la resolución de conflictos territoriales dependen de información catastral confiable y actualizada. Los diagnósticos existentes capturan, en el mejor de los casos, una «foto del momento», sin mecanismos efectivos para mantener la información vigente en tiempo real»
2. Las brechas invisibles: inscripción registral, ampliaciones y georreferenciación
Limitar la brecha de saneamiento físico-legal de comunidades nativas a la diferencia entre reconocimientos y titulaciones deja de lado un conjunto de demandas territoriales que han cobrado especial relevancia en los últimos cinco años. Estas brechas, menos visibles en los indicadores oficiales, representan situaciones de indefensión jurídica, así como de reconocimiento de territorios aprovechados por las comunidades y que no fueron tomados en cuenta por la autoridad nacional en su debido momento, igualmente críticas para las poblaciones indígenas.
Títulos sin inscripción registral
Un primer grupo está conformado por comunidades nativas que cuentan con título de propiedad otorgado por la autoridad competente, pero que no ha sido inscrito en los Registros Públicos. La causa más frecuente de esta situación es la superposición registral con otros derechos de propiedad preexistentes, que van desde predios rústicos no georreferenciados hasta unidades de ordenamiento forestal como los Bosques de Producción Permanente (BPP). La inscripción registral es la que otorga seguridad jurídica plena frente a terceros y permite la defensa efectiva del territorio en procesos litigiosos. Sin ella, la comunidad posee un título que en la práctica limita la protección que el ordenamiento jurídico le confiere. La magnitud de esta brecha no está cuantificada con precisión a nivel nacional, lo que evidencia una segunda falla del sistema de información catastral.
«La inscripción registral es la que otorga seguridad jurídica plena frente a terceros y permite la defensa efectiva del territorio en procesos litigiosos. Sin ella, la comunidad posee un título que en la práctica limita la protección que el ordenamiento jurídico le confiere»
Ampliaciones territoriales
Un segundo grupo corresponde a las demandas de ampliación territorial. En muchos casos, éstas surgen de una discrepancia entre el territorio efectivamente ocupado y aprovechado por la comunidad y la extensión del título de propiedad original otorgado por el Estado. Las solicitudes de ampliación son una de las brechas con menor atención por parte del Estado, y sin embargo representan miles de hectáreas reivindicadas por comunidades que buscan reconstruir la gobernanza sobre sus territorios ancestrales. La ausencia de un procedimiento administrativo ágil y de financiamiento específico para estas ampliaciones constituye un obstáculo estructural en el cumplimiento de las demandas de reivindicación de los territorios ancestralmente ocupados por los pueblos indígenas de la Amazonía Peruana.
Georreferenciación de títulos antiguos
Finalmente, la brecha de comunidades no georreferenciadas afecta a una proporción significativa de las comunidades tituladas durante los primeros treinta años de aplicación de la ley. Sus planos fueron levantados aplicando topografía clásica —triangulación con wincha y jalón—, con referencias de ubicación poco precisas e incompatibles con los sistemas actuales de gestión territorial. La RM 370-2017-MINAGRI estableció el procedimiento para la georreferenciación de estos títulos, abriendo la posibilidad de que las comunidades accedan a los beneficios de los sistemas globales de navegación por satélite (GNSS) y cuenten con planos precisos que refuercen su seguridad jurídica.
Las solicitudes de georreferenciación se han incrementado notablemente desde la promulgación de dicho lineamiento, impulsadas en parte por exigencias de otras entidades del Estado —como los ministerios de Salud y Educación— que requieren planos georreferenciados como condición previa para el establecimiento de infraestructura de salud y educación dentro de los territorios comunales. A ello se suman los casos de invasiones de territorios no georreferenciados por parte de terceros, situación en la que la imprecisión cartográfica se convierte en una herramienta de despojo.
«Las solicitudes de ampliación son una de las brechas con menor atención por parte del Estado, y sin embargo representan miles de hectáreas reivindicadas por comunidades que buscan reconstruir la gobernanza sobre sus territorios ancestrales»
3. La deuda pendiente: el derecho sobre cuerpos de agua y bosques
Existe una tercera brecha de naturaleza conceptual y jurídica que subyace a todas las anteriores: la visión restrictiva del territorio comunal que históricamente ha aplicado el Estado peruano en los procesos de titulación a partir del DL 22175. Los territorios comunales otorgados bajo el marco normativo vigente excluyen los cuerpos de agua —cochas, quebradas, ríos interiores— y las áreas de bosque que, desde la cosmovisión y la práctica económica de las comunidades nativas, son componentes indisociables de su territorio y consecuentemente primordiales para su supervivencia y reproducción cultural.
Esta concepción fragmentada del territorio de las poblaciones ancestrales amazónicas, por parte de la normativa, genera conflictos recurrentes: comunidades nativas que poseen título sobre la tierra pero que no tienen propiedad sobre los ecosistemas acuáticos de los cuales depende su alimentación y economía, o sobre los bosques que regulan el ciclo hídrico y proveen recursos esenciales para su reproducción cultural y material. El avance hacia un concepto que reconozca la integralidad ecológica y cultural del espacio habitado por las comunidades es una deuda del Estado que requiere tanto reformas normativas como un cambio de enfoque en los procesos de saneamiento físico-legal. Algunos avances normativos recientes, como el reconocimiento de áreas de uso y manejo comunal en el marco de la legislación forestal, apuntan en la dirección correcta, pero aún no se han traducido en procedimientos concretos que articulen de manera coherente el título de propiedad comunal con otros instrumentos de gestión territorial.
«Esta concepción fragmentada del territorio de las poblaciones ancestrales amazónicas, por parte de la normativa, genera conflictos recurrentes: comunidades nativas que poseen título sobre la tierra pero que no tienen propiedad sobre los ecosistemas acuáticos de los cuales depende su alimentación y economía, o sobre los bosques que regulan el ciclo hídrico y proveen recursos esenciales para su reproducción cultural y material»
De la seguridad jurídica y la soberanía territorial
Como hemos visto, el cierre de la brecha de seguridad jurídica de los territorios comunales presenta un escenario complejo y multidimensional. Esto no disminuye el valor del esfuerzo sostenido del Estado y la sociedad civil por titular comunidades pendientes; antes bien, subraya la necesidad de ampliar la mirada y reconocer que el título comunal forma parte de un proceso mayor con variables paralelas en el camino de la seguridad jurídica y la soberanía territorial en un marco de sostenibilidad.
La brecha de reconocimiento y titulación seguirá siendo dinámica mientras las nuevas solicitudes de comunidades continúen ingresando a las Agencias Agrarias de la Amazonía. Pero junto a ella persisten brechas de inscripción registral, ampliación, georreferenciación y visión integral del territorio comunal que requieren atención específica, recursos dedicados y voluntad política sostenida. El Estado necesita diseñar mecanismos diferenciados para cada tipo de demanda, con metas, plazos e indicadores propios, superando la tendencia a homogeneizar la política de saneamiento físico-legal bajo un único indicador de titulación.
«El Estado necesita diseñar mecanismos diferenciados para cada tipo de demanda, con metas, plazos e indicadores propios, superando la tendencia a homogeneizar la política de saneamiento físico-legal bajo un único indicador de titulación»
La meta última no puede ser solo la seguridad jurídica formal, sino que debe ser el ejercicio efectivo de la soberanía territorial y organizativa por parte de las comunidades. Esa soberanía no sólo implica el título comunal, sino también el fortalecimiento de las capacidades de los propios comuneros para gestionar sus territorios, así como el fortalecimiento de las organizaciones indígenas de segundo nivel que articulan las demandas territoriales a escala regional y nacional. Solo con esa base organizativa y técnica consolidada, las comunidades nativas y campesinas ribereñas de la Amazonía peruana podrán ejercer plenamente los derechos que la ley —con todos sus avances y limitaciones— ya les reconoce.
