40 años después: La titulación de tierras en comunidades nativas
Por: Alberto Romero Ramón
En mayo de 1978, se promulgó el Decreto Ley N° 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, actualmente vigente. A partir de esta ley, el Estado asume el compromiso de otorgar una serie de beneficios y el reconocimiento de derechos a las comunidades nativas de la Amazonía peruana. Entre estos, se garantiza la integridad territorial de las comunidades ordenando el otorgamiento de sus respectivos títulos de propiedad sobre sus territorios ancestralmente ocupados. Cabe recordar que esta norma reemplaza al Decreto Ley N° 20653, Ley de Comunidades Nativas y de Promoción Agropecuaria de las Regiones de Selva y Ceja de Selva, expedida en el año 1974, la que establecía, a diferencia de la primera, la titulación de todo el territorio demarcado.
Tomando como referencia el Decreto Ley N° 22175, han transcurrido 40 largos años y, sin embargo, este derecho de reconocimiento de la propiedad de la tierra aún no ha sido atendido plenamente. Las razones definitivamente son varias, pero, en términos generales, se debe a un desinterés mostrado por parte del Estado para cubrir esta meta social. Esto se refleja en el hecho de que las direcciones regionales agrarias del Ministerio de Agricultura y Riego –MINAGRI-, cuyas jurisdicciones comprenden territorios de comunidades nativas, no cuenten con un presupuesto asignado exclusivamente para la atención de esta actividad. Ello no les permite contar con el personal especializado y capacitado ni menos con la implementación logística mínima para atender los trabajos de titulación tanto de campo como de gabinete.
Cabe resaltar que hasta mediados de los años 80, estas direcciones regionales contaban con un presupuesto para comunidades nativas que les permitía planificar sus actividades y programar sus salidas al campo y visitarlas a fin de iniciar las actividades de reconocimiento y de titulación. No se esperaba la llegada de solicitudes de las comunidades. Hoy en día esta figura ha cambiado totalmente. Ahora los representantes de las comunidades tienen que ir a la ciudad, asumiendo los costos de este traslado que son onerosos, solo para dejar una solicitud que generalmente es recibida y mantenida en situación de pendiente hasta que alguna institución privada pueda cubrir los gastos de la titulación. De lo contrario, esta solicitud puede permanecer sin atención hasta por años.
Hasta la fecha, no se cuenta con una estadística precisa sobre el número de comunidades que no cuentan con sus títulos de propiedad. Mayormente son estimaciones las que se manejan, tanto por parte de instituciones oficiales como de las privadas. El Estado en estos momentos no está en la capacidad de presentar información precisa sobre el universo de comunidades nativas. Una publicación divulgada por el Instituto del Bien Común en mayo de 2016 señala que existen unas 2,009 comunidades nativas, de las cuales 1,934 están inscritas oficialmente (el término que más se utiliza es Reconocidas); y del total señalado, solo unas 1,365 están tituladas. Las restantes 644 no tienen título de propiedad. Por su lado, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana – AIDESEP, una de las principales organizaciones representativas de los pueblos indígenas de la Amazonía peruana, menciona que está pendiente la demarcación y titulación de aproximadamente 20 millones de hectáreas que corresponden a más de 1,300 comunidades indígenas.
Entrando al análisis de las causas de esta situación desventajosa, en cuanto al tema de la titulación, mencionaremos, en primer lugar, la falta de inscripción oficial de un significativo número de comunidades nativas que a su vez no permite la titulación de las mismas. Al respecto, la norma legal establece que para que una comunidad se titule debe estar previamente inscrita. Si tomamos en consideración las cifras anotadas líneas arriba, en relación al número de comunidades nativas sin esta condición, tenemos que por lo menos 75 comunidades sin reconocimiento no pueden obtener su título respetivo, advirtiendo que este número, de hecho, es mayor, si se tiene en cuenta que un número no determinado de comunidades aún permanecen como no habidas o no existentes en las estadísticas del MINAGRI. Respecto al porqué estas comunidades no están reconocidas por parte del Estado, la respuesta tiene que ver con lo mencionado anteriormente, en cuanto a la falta de interés y a las limitaciones de las direcciones regionales agrarias que se encargan de atender esta demanda.
Otro obstáculo que afronta una comunidad nativa para su titulación tiene que ver con el proceso de clasificación de sus tierras al momento de la demarcación del territorio comunal. Este proceso tiene como objeto determinar la capacidad de uso mayor de los suelos, lo cual servirá para identificar las tierras clasificadas como agrícolas y de pastos que serán entregadas en propiedad mediante un título de propiedad. Y aquellas otras tierras identificadas como de vocación forestal y de protección, que serán entregadas mediante un Contrato de Cesión en Uso. En este contexto, debemos citar a los decretos supremos N° 017-2009-AG, Reglamento de Clasificación de Tierras por su Capacidad de Uso Mayor; y el N° 013 -2010-AG, Reglamento para la Ejecución de Levantamiento de Suelos. Ambos dispositivos obligaban hasta hace solamente un año y medio atrás, a que la determinación del tipo de suelos se hiciera en un laboratorio, con el consiguiente gasto económico y un mayor tiempo, además de la necesaria intervención en su ejecución o aprobación de la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios – DGAAA.
En el año 2017, se expide la Resolución Ministerial N° 0194-2017-MINAGRI, que determina la realización de estudios agrológicos de los suelos de una comunidad nativa durante su trámite de titulación en el mismo terreno y facilitando los procesos técnicos a seguirse. Sin embargo, aquí el procedimiento aún tiende a complicarse cuando algunos sectores exigen que la Dirección General de Asuntos Ambientales Agrarios – DGAAA, siga siendo la que determine y apruebe los estudios hechos en campo, a pesar de que la norma antes mencionada establece claramente que son los Gobiernos Regionales quienes ejecutarán las labores de saneamiento del territorio de las comunidades nativas y que la DGAAA realizará las labores de supervisión, seguimiento y monitoreo de los estudios agrológicos. Por lo mismo, mientras persista esta modalidad en la tramitación de los títulos a comunidades nativas se seguirá presentando este inconveniente.
Otra dificultad se relaciona con la presencia de los llamados Bosques de Producción Permanente (BPP), establecidos en el año 2001 sin estudio de campo. Estos vienen a ser extensiones de bosques con vocación forestal para ser adjudicados a terceros mediante contratos de extracción forestal. A pesar que la normativa permite la titulación de dichos territorios, el problema surge por la imposibilidad de la inscripción de sus títulos de propiedad en la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos – SUNARP, bajo el principio que no se puede inscribir una propiedad sobre otra propiedad. Está figura viene perjudicando la seguridad jurídica a un significativo número de comunidades nativas ubicadas dentro de estas áreas. Es decir, el proceso de titulación de una comunidad puede concluir administrativamente pero el título no puede ser inscrito en la SUNARP.
Otro inconveniente en la titulación de comunidades es el relacionado con el tráfico de tierras que corresponden a territorios identificados como indígenas que están pendientes de titulación. Ocurre que por razones de lentitud burocrática, desinterés del órgano regional agrario, malos manejos o por corrupción de funcionarios, terrenos que pertenecen a comunidades se demarcan y titulan a favor de terceros. Este tipo de tramitaciones no serían posible si no estuvieran implicados autoridades y personas que actúan al margen de la ley, lo que en algunos casos ha confrontado a comunidades con la muerte de sus dirigentes comunales, como lo ocurrido con la Comunidad Nativa Saweto.
Finalmente, otra dificultad tiene que ver con la Superintendencia Nacional de Registros Públicos – SUNARP. Ocurre que mediante la Resolución N° 122-2013-SUNARP/SN que aprueba la Directiva N° 05-2013-SUNARP/SN, se dispone que cada área identificada por su capacidad de uso mayor debe contar con un plano y su memoria descriptiva además de señalizado su perímetro. El propósito según esta norma, es poder distinguir entre lo que es el área de propiedad, el de cesión de uso y las áreas de protección. Ello, sin embargo, podría llevar a entender que se tratan de diferentes unidades territoriales y no de una sola unidad territorial, es decir, el territorio de la comunidad nativa. Todo esto por un costo económico ya que técnicamente no tiene justificación.
En los tiempos actuales, se presenta una coyuntura favorable para las comunidades nativas que no cuentan con su título de propiedad. Si antes el problema era la falta de recursos económicos, en el presente se observa una disponibilidad de recursos económicos aportado por instituciones internacionales que a través de proyectos hacen posible la titulación de comunidades nativas. Esta situación no es casual si se tiene en cuenta que hay una coincidencia entre el aseguramiento de la propiedad de territorios indígenas con la conservación de los bosques de la Amazonía. En relación con este punto, desde CEDIA existe una conclusión que se resume en lo siguiente: asegurar un metro cuadrado de territorio a favor de una comunidad nativa es apostar por la conservación participativa del bosque de este mismo espacio.
Dentro de estos proyectos comenzaremos citando el de “Catastro, titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú – Tercera Etapa”, conocido también como PTRT3, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo –BID, que tiene como meta la titulación de 403 comunidades nativas en las regiones de Loreto, Ucayali, Madre de Dios, Junín, Cusco, entre otras, para lo cual está aportando unos 40 millones de dólares.
Existen otros proyectos destinados a la titulación de comunidades nativas, como es el caso del denominado “Mecanismo Dedicado Específico” (MDE), financiado por el Banco Mundial, que está aportando un fondo de 1.68 millones de dólares para la titulación de 130 comunidades nativas, cuya ejecución está a cargo de WWF-Perú. Este proyecto, también contempla otros beneficios orientados al reconocimiento de comunidades nativas. Igualmente mencionaremos a la Declaración de Intenciones Noruega-Alemania-Perú que tiene el objetivo de titular un mínimo de 5 millones de hectáreas a favor de comunidades nativas. También están los aportes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Programa de Inversión forestal (FIP).
Por todo lo manifestado, se espera que el Estado muestre una voluntad política dirigida a culminar los procesos de titulación de las comunidades nativas que faltan. Es un derecho que les asiste a estas poblaciones. Es una deuda que el Estado tiene pendiente de cumplir. Sería injusto que pasen otros cuarenta años y sigamos quejándonos de lo mismo. El Estado tiene que reorientar sus esfuerzos, mediante un trabajo coordinado entre las diversas instituciones involucradas en los trámites de titulación; de lo contrario, asistiremos a lo que casi siempre se ha venido observando, el otorgamiento de títulos a individuales y empresas, cosa de todos los días; mientras las comunidades esperan sus títulos por años.
